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關于按市場化機制建設乏燃料后處理廠的提案

    一、問題

    核電是安全、清潔、經濟的能源。經過二十多年的發展，我國已相繼建成了11臺核電機組。近年來，為滿足經濟社會發展對能源的需求，國家確定了“積極推進核電建設”的方針，頒布了核電中長期發展規劃，明確了核電發展目標，開工建設了四個核電站（嶺澳二期、秦山二期擴建、遼寧紅沿河和福建寧德），開展了五個核電站（廣東陽江、廣東臺山、山東海陽、浙江三門和福建福清）的前期建設工作，同時對內陸核電站建設做出了部署，核電已步入快速發展的軌道。隨著核電的發展，核電站所產生的乏燃料的處理處置問題已經提上了議事日程，國家決定建設容量為800噸/年的大型商業乏燃料后處理廠，廠址選擇、可行性論證及與外方談判等工作已陸續展開。

    乏燃料后處理是核燃料循環體系中的重要一環，建設乏燃料后處理廠等設施，體制問題至關重要。如果能夠以建設大型商業后處理廠為起點，推動管理體制和機制的變革，帶動燃料循環各環節的市場化轉型，則可以促進燃料循環各領域的發展；反之，延續現有體制，很可能給國家帶來沉重的負擔，最終不僅制約乏燃料后處理本身的發展，而且將嚴重制約核電的發展。

    二、分析

    建設乏燃料后處理廠是具有重大戰略意義的工程。乏燃料后處理就是將核電站反應堆中燒過的燃料元件，通過復雜的核化工流程，提取鈾和钚，進行循環利用，并除去放射性裂變產物的過程。建設乏燃料后處理廠，實施核燃料閉合循環戰略，有利于緩解我國核電鈾資源不足，是減少放射性廢物體積、降低毒性和減輕核廢物環境負擔的重要措施。

    建設乏燃料后處理廠是一個復雜的系統工程，需要統籌兼顧，系統謀劃。首先，在技術層面，它牽涉到眾多長壽命、高放射性核素的分離和提取，以及钚的有效利用和長壽命核素的最終治理等尖端技術，工程復雜，建設難度大；其次，在政策層面，它牽涉到國家、核電站業主和后處理廠在廢物處理處置方面的責任分工問題，牽涉到現有乏燃料處理處置基金的管理和使用問題，需要通過國家立法的手段來明確相關的責任界面；第三，在經濟層面，它直接影響核電站的生產成本，牽涉到核電站競爭力問題。

    乏燃料處理處置已經有幾十年的發展歷史，各國技術路線和管理體制有很大差別。歐美主要核電國家的運作特點是由獨立于核電站業主的機構來負責乏燃料后處理，并且采用商業化方式運作，國家不兜底。美國雖暫不對乏燃料進行后處理，但美國規定由國家指定的專門機構（能源部）負責高放廢物（包括民用乏燃料、民用高放廢物和軍用高放廢物）的管理，要求采用商業化運作方式，盡可能通過市場驅動來優化資源配置和降低成本（如乏燃料的接收、運輸和儲存，尤卡山處置場的建設和運營）。英法兩國都是由專業化公司（如法國高杰馬公司、英國核燃料公司）來負責乏燃料處理處置，這些公司按商業化方式運作，面向國內外市場，形成了強大的服務能力和業務規模。如法國“阿格（La Hague）”后處理廠年營業額達10-12億歐元。

    我國建設乏燃料后處理廠決不能忽視體制問題。應該按照國家中長期核電發展規劃的要求，推進體制機制改革，堅持市場化、商業化方向。如果沿襲計劃經濟的投資模式，用行政手段主導乏燃料后處理以及MOX（鈾钚氧化物混合燃料）燃料組件制造，將不利于嚴格執行“誰污染誰治理”的法律規定，不利于用市場化手段控制成本，不利于核電和核燃料循環產業的可持續發展，有可能導致后處理廠建設投資遠遠超過預期規模，給國家和企業帶來沉重的負擔。

    三、提案

    解決核燃料循環體系中的重大政策與策略問題，是確保我國核電健康發展的需要，也是提升我國核電產業整體經濟性和競爭力的需要，特別是對于乏燃料后處理廠這樣的新生事物，更應該從一開始就進行很好的謀劃和布局，為其后續的健康可持續發展創造良好的條件。為此，特提出如下建議：

    首先，以建設乏燃料商業后處理廠為契機，推動體制機制改革，建立市場化的核燃料循環體系。以建立核電產業公共基礎體系、強化公共服務能力為目標，培育面向國內與國際市場的核燃料循環服務供應商。為此，國家需改變我國核燃料循環體系封閉經營的現狀，建立不依附于核電業主集團的核燃料循環管理體制，實行市場化的運作機制，并加大國家對壟斷環節的監管力度。

    其次，充分運用市場化手段建立商業化乏燃料后處理廠，著力控制投資和運營成本。一是建立多元化投資主體的后處理廠的企業法人，由該企業法人籌措資本金，讓利益相關方共同投資后處理廠，以有效控制建設投資和運營成本；二是后處理廠的建設和運行費用應依靠核電站的乏燃料準備金，如因資金不足需搭橋貸款，應由企業法人通過市場籌措；三是核電站業主與后處理廠簽訂商業合同或協議，通過合同或協議規范雙方的權利和責任。