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文章摘要：

本文結合我國核電廠乏燃料基金管理現狀及存在的主要問題，通過對基金征收起點和征收費用標準進行調整的動態情景模擬，分析不同情景下可用于800噸后處理大廠建造的基金變化情況，從提升基金管理水平、滿足后處理大廠建造對資金需求的角度，提出相關措施建議。

核電廠乏燃料處理處置所需資金龐大，特別是后處理廠投資規模大、建設周期長、運行費用高；乏燃料安全管理活動是一個長期過程，很可能持續到核電企業脫離其經營生產活動以后的很長時間，核電企業作為乏燃料產生者，有責任承擔乏燃料處理、貯存和廢物處置過程中所需的費用，這是乏燃料安全管理中普遍公認和采納的基本原則。幾乎所有發展核電的國家都設立了專門的乏燃料管理資金，以滿足對乏燃料進行長期安全管理的經費需求。

1.  我國核電廠乏燃料基金管理現狀與問題

1.1  我國核電廠乏燃料基金管理現狀

我國核電廠在設計文件和安全分析報告中都明確提出要對其產生的乏燃料進行后處理，并且計提或預留了專項費用，用于乏燃料運輸、貯存以及處理處置，但是各電站的操作標準不同，包括計提或預留費用標準、時間起點等。為了從國家層面理順和規范核電廠乏燃料資金征收、使用等管理，2010年7月，財政部、發改委和工信部聯合印發了《核電廠乏燃料處理處置基金征收使用管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），確定了核電廠乏燃料資金管理模式。《暫行辦法》中規定：乏燃料處理處置基金屬于政府性基金，納入中央財政預算管理；基金按照核電廠已投入商業運行五年以上壓水堆核電機組的實際上網銷售電量征收，征收標準為0.026元/度電；此外，還規定了基金使用范圍和使用順序。2014年3月，國防科工局印發了《核電廠乏燃料處理處置基金項目管理辦法》（以下簡稱《項目管理辦法》），進一步明確了基金項目的管理部門和主要職責等。

1.2  乏燃料基金管理存在的主要問題

一是由于對基金使用范圍缺乏詳細說明，導致從事乏燃料安全管理的企業在基金使用上缺乏依據，不利于調動企業的積極性。《暫行辦法》和《項目管理辦法》是現行的兩個國家頒布的乏燃料基金管理辦法，由于其法律效力不高且相關規定過于寬泛，特別是使用范圍的規定，只提到包括乏燃料運輸、離堆貯存、后處理等環節，沒有對每個環節中涉及的具體操作細節的經費是否是屬于基金支付范圍進行說明，致使相關企業在具體操作時缺少明確的經費使用依據，不利于調動企業積極性，也不利于乏燃料的安全管理。

二是沒有建立基金保值增值機制，長期的靜態管理，基金的價值已受到通貨膨脹的侵蝕。按照《暫行辦法》的規定，乏燃料基金屬于政府性基金，納入中央財政預算管理。目前，由于沒有建立基金的保值增值機制，基金除了每年少量支出外，其余部分靜態保存在國家財政的專門賬戶中，基金的價值已受到通貨膨脹的嚴重侵蝕。

三是沒有建立基金動態調整機制，基金遠不能滿足建造800噸后處理大廠的需求。盡管在《暫行辦法》中規定了“財政部會同國家發展改革委、工業和信息化部、國家能源局、國防科工局等部門根據核電發展規模及乏燃料處理處置資金需求的變化，適時調整征收標準”，但一直沒有建立調整機制和具體實施辦法。按現行征收辦法，乏燃料基金遠不能滿足800噸后處理大廠建造的資金需求，資金問題是影響大廠項目落地的一個重要因素。

2.  分別按現行辦法與調整征收標準不同情景，對基金進行預測

《暫行辦法》中提出了“根據核電發展規模及乏燃料處理處置資金需求的變化，適時調整征收標準”的規定。調整征收標準包括提前征收起點和提高每度上網電的征收費用兩種措施。下面以現行辦法作為基本情景，動態預測三種情景下的基金規模及可用于建造800噸后處理大廠的資金情況。

基金預測基于以下三個前提條件：一是預計800噸后處理大廠將于2033年投運。二是在基金支出上，按照基金項目初步規劃安排（表 1），其中，200噸示范工程運行支出為20億元/年（2025年開始）、運輸支出為 2億元 / 年，以及貯存設施建造與運行、后處理科研等按平均8億元 / 年的支出計算，除上述支出外，基金中其余部分可用于800噸后處理大廠的建造。三是2020—2030年每年新開工8臺百萬千瓦級核電機組，建造周期為5年，2030年核電運行裝機達到1.2億千瓦。

2.1  基本情景：按現行征收辦法，計算基金規模

依據《暫行辦法》，即從壓水堆核電機組運行第六年開始征收，征收標準為0.026元/度電。按照核電機組的容量因子 0.85、發電上網率0.95進行測算，2020—2032年，基金收取總計1495億元，可用于800噸后處理大廠建造的基金累積為1207億元（表2）。

2.2  動態情景 1：將征收起點提前到核電廠開始投運，預測基金規模

如果按照老廠老辦法、新廠新辦法的原則，從2021年開始，對新投運的壓水堆核電機組，自商業運行當年，即按照上網電量開始繳納乏燃料基金，依據0.026元/ 度電的征收標準，按照核電機組的容量因子0.85、發電上網率0.95 進行測算（下同），2020—2032年，基金收取總計2114 億元，可用于800噸后處理大廠建造的基金累積為1826億元（表3）。

2.3  動態情景 2：僅提高征收標準到0.030元/度電，預測基金規模

如果保持從壓水堆核電廠投運第六年開始征收基金，從2021年開始，將征收標準從0.026元/度電提高到0.030元/度電，其他測算邊界條件不變，則2020—2032年，基金收取總計1696億元，可用于800噸后處理大廠建造的基金累積為1408億元（表 4）。

2.4  動態情景 3：提高征收標準到 0.032 元 / 度電，預測基金規模

如果保持從壓水堆核電廠投運第六年開始征收基金，從2021年開始，將征收標準從0.026元/度電提高到0.032元/度電，基金收取總計1807億元，可用于800 噸后處理大廠建造的基金累積為1519億元（表5）。

2.5  小結

通過與現行征收辦法對比，可以看出，三種動態模擬情景都很大程度上提高了基金總額。如果按照建造 800噸后處理大廠總資金需求為1300億元測算，三種動態情景都可以滿足大廠建造的總資金需求；如果建造總資金需求為1500億元，則只有動態情景1和動態情景 3可以滿足（圖1）。目前，由于無法明確提出大廠建造的具體年度資金需求，可能出現個別年度資金不足的現象。

3.  措施建議

3.1  完善乏燃料基金管理規定，制定基金使用細則

在現行《暫行辦法》和《項目管理辦法》的基礎上，建議對其中的相關規定進一步細化，特別是基金的使用范圍，應明確基金是否涵蓋運輸、離堆貯存、后處理等環節中涉及具體操作費用支出，如運輸車輛與運輸容器的購置費、運輸車輛與運輸容器零部件的貯備與更換費、離堆貯存設施建造費與運營費、后處理科研經費、MOX 元件制造廠的建造與運營經費等，制定基金使用細則，為相關企業在乏燃料安全管理的資金來源與使用方面提供依據。

3.2  成立乏燃料基金管理委員會，提高基金的管理和使用效率

組成包括科工局、能源局、財政部、核電企業等在內的乏燃料基金管理委員會， 負責制定基金中長期使用規劃和年度計劃、建立并落實基金的保值增值和動態調 整機制、委托專業投資公司負責乏燃料基金的保值增值并進行監管及定期評估、細化基金使用范圍、組織專家對基金項目經費進行評審和驗收、定期公布基金收支情況等，提高基金的管理效率和使用效率。

3.3  建立乏燃料基金保值增值機制，避免通貨膨脹對基金的侵蝕

從國家法律法規層面明確建立乏燃料基金保值增值機制，在保障正常運行所需資金的前提下，一是可以對乏燃料基金采取定期存款、協議存款等方式，對定期存款的檔次進行長、短搭配，梯次定存，既可以保證資金的正常使用與流動，又可以做到資金定存效益最大化；二是可以將乏燃料基金定向投資于收益穩定的國債；三是可以選擇投資政信類信托產品。

3.4  落實《暫行辦法》中的動態調整機制，從資金角度推動后處理大廠的建造

落實《暫行辦法》中提出的“根據核電發展規模及乏燃料處理處置資金需求的變化，適時調整征收標準”的規定。在充分調研分析核電企業承受能力的前提下，根據 800 噸后處理大廠建造的總資金需求和年度資金需求，通過測算，可適度提前基金征收起點或提高每度上網電的征收標準，并確定調整的實施年限，做到定期評估和動態調整。

第一作者簡介：

劉群，中核戰略規劃研究總院研究員。主要從事核燃料循環相關戰略規劃、產業發展及對標研究。參加的課題獲得國防科工局科技進步三等獎、中國核能行業協會科學技術二等獎、中核集團科學技術二等獎、國家能源局能源軟科學研究優秀成果三等獎、央企智庫聯盟一等獎等。