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近日，國家能源局和生態環境部共同發布了《關于加強核電工程建設質量管理的通知》（國能發核電〔2020〕68號），為進一步加強核電工程建設質量管理，切實履行《核安全法》等有關法律法規要求，明確和落實核電工程建設相關單位質量責任，保證工程質量，確保核安全，實現碳中和目標，都具有重大意義。

《關于加強核電工程建設質量管理的通知》（以下簡稱《通知》）亮點紛呈，其中最具特色的五大亮點，一是助力實現碳中和目標，二是明確核電集團領導責任，三是厘清核電建設相關方責任，四是建立預防和懲治造假制度，五是推進核電建設現代化管理。

圖為大亞灣核電站核心主控室。中環報記者鄧佳攝

一、助力實現碳中和目標

2020年9月22日第七十五屆聯合國大會一般性辯論會上，以及12月12日氣候雄心峰會上，習近平主席兩次向全世界鄭重宣布：中國提高國家自主貢獻力度，力爭2030年前碳排放達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和；到2030年，中國單位GDP二氧化碳排放將比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消費比重將達到25%左右。

前不久閉幕的中央經濟工作會議，也將做好碳中和工作列入2021年要抓好的8大重點任務之一。碳中和不僅是應對氣候變化的國家政策，也是我國經濟結構轉型升級、自身可持續發展的內在需求，是建設人與自然和諧共生的現代化國家、建立人類命運共同體的必然要求。

發展核電是應對氣候變化，促進低碳轉型，優化能源結構，構建多元化清潔能源體系的重要舉措，也是推動“雙循環”相互促進新發展格局的抓手。安全是核電的生命線，是核電發展的前提和基礎。黨中央、國務院高度重視核電安全，核安全不僅是核電的生命線，更是國家安全的重要組成部分。工程質量是保證核電安全的物質基礎，建設期的質量就是運行期的核安全。

國家能源局和生態環境部共同發布《通知》，是站在維護國家安全的高度，堅決貫徹落實黨中央、國務院決策部署，堅持安全第一、質量第一，以對黨和國家、對人民、對事業高度負責的態度，著力推動更加嚴格認真做好核電工程建設質量管理工作，確保核安全萬無一失，為保障核電安全高效發展，從而助力實現碳中和目標，意義非常重大。

圖為大亞灣核電站。中環報記者鄧佳攝

二、明確核電集團領導責任

《通知》明確“核電廠控股企業集團（簡稱核電集團）”對核電工程質量負有領導責任，這是首次專門明確核電集團公司所應承擔的責任類型，即負有領導責任。

《核安全法》第五條規定“核設施營運單位對核安全負全面責任”，《民用核設施安全監督管理條例》第七條規定“核設施營運單位直接負責所營運的核設施的安全”，《民用核安全設備監督管理條例》第五條規定，“民用核設施營運單位，對民用核安全設備的使用和運行安全承擔全面責任”。所以，法律法規中明確由“核設施營運單位”承擔。但是，誰是“核設施營運單位”是一直以來爭議的焦點問題。

在《核安全法》《民用核安全設備監督管理條例》《民用核設施安全監督管理條例》等有關法律法規中，對于“核設施營運單位”的法律定義，是指“申請或者持有核設施安全許可證，可以經營和運行核設施的單位”。《核安全法》第十五條明確規定了核設施營運單位需要具備的六個條件，其中第五個是“具備應急響應能力和核損害賠償財務保障能力”。只有核電集團“具備應急響應能力和核損害賠償財務保障能力”。因此，“核設施營運單位”是核電集團。

在企業責任方面，《刑法》里涉及到對企業承擔安全和環保相關刑事責任的主體均為“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”。包括《核安全法》《安全生產法》在內的有關安全生產和生態環境保護相關法律中，對于責任追究的條款，也都是規定“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”擔責。

根據2015年12月16日起施行的最高人民法院和最高人民檢察院《關于辦理危害生產安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》，“直接負責的主管人員”是指生產經營單位的負責人、管理人員、實際控制人、投資人，即法定代表人；“其他直接責任人員”是指對安全生產設施或者安全生產條件負有管理、維護職責的人員。

2019年2月20日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部和生態環境部，共同發布了《關于辦理環境污染刑事案件有關問題座談會紀要》，其中明確：“直接負責的主管人員”，是指對單位犯罪起決定、批準、組織、策劃、指揮、授意、縱容等作用的主管人員，包括單位實際控制人、主要負責人或者授權的分管負責人、高級管理人員等；“其他直接責任人員”，是指在直接負責的主管人員的指揮、授意下積極參與實施單位犯罪或者對具體實施單位犯罪起較大作用的人員。

從實踐中法院的判決也可以看出，董事長、總經理、法人代表對企業違法行為承擔首要責任。例如，2個多月前法院剛剛宣判的江蘇響水“3·21”特大爆炸事故案，天嘉宜公司總經理、法人代表被判有期徒刑20年，倪家巷集團（天嘉宜的控股公司）原任及現任董事長分別判處有期徒刑12年和13年，天嘉宜公司副總經理、安全總監兼總工等4人被判9年至6年不等有期徒刑；硝化車間主任等2人被判8年和6年有期徒刑。安全科科長和5名安全員被判5年至1年6個月不等有期徒刑。

綜上，《通知》明確核電集團對核電工程質量負有領導責任，是現行法律法規中已有的要求，這次在《通知》予以明確規定，便于理解和在實際工作中執行。

三、厘清核電建設相關方責任

30多年來，我國核電一直保持良好安全記錄，在運機組安全穩定運行，在建工程質量總體受控。但是，近年來核電建設領域也出現了一些質量問題。例如，有的業主單位質量管理職能弱化，工程總承包單位質量責任落實不到位，監理單位獨立性不足；有的工程招投標過程不規范，存在不合理低價中標現象；有的工程開工前準備不足，設計深度不夠、變更頻繁；有的單位質量管理資源投入不足，質量管理機構虛化弱化，質量監督不到位，等等。產生這些問題的主要原因就是，核電工程建設相關方責任不清，責權利不一致。

因此，《通知》厘清了核電工程的建設單位、總包單位、設計單位、設備制造單位、施工單位、監理單位等6個核電建設相關方之間的責任。

“建設單位”，核電業內常稱為“業主單位”，是工程建設管理的主體和質量的總責任方，要保證核電建設工程合理的工期和概算，強化監督職能，嚴格審查和控制主要承包商的準入條件，對各參建單位的質量責任落實情況進行監督檢查，督促落實施工人員的直接責任和各級質量控制人員的監督責任。對質量管理不到位的單位，要及時采取約談，責令更換項目負責人乃至終止合同等糾正措施。

“總包單位”對其承擔的工程設計、設備采購、施工管理、調試等工作負直接責任，要實施全過程質量管理，加強對設計、設備、材料及施工單位的質量管理和監督，建立工程資源評估機制，定期評價關鍵資源配置情況并向建設單位報告。

“設計單位”對核電工程設計質量負責，要統籌專業協同設計，加強設計審查，提高設計質量；尤其是要規范設計變更管理，嚴格審查因制造、施工偏差導致的設計變更，杜絕從設計上隨意降低安全質量標準。

“設備制造單位”對核電工程設備制造質量負責，要優化設備制造過程質量監控手段，加強對分包商、供貨商的監督管理力度，持續做好已供貨設備運行質量跟蹤和維保服務。

“施工單位”對核電工程施工質量負責，要合理配置施工資源，提高核安全意識和專業技能水平，采取措施保證施工隊伍穩定，保障人員資質要求。

“監理單位”對核電工程施工質量承擔監理責任，要嚴格依法開展獨立第三方監理，不得與建設單位、總包單位、施工單位有隸屬或人員派遣關系；要保證現場監理人員、設備投入，確保施工關鍵部位、關鍵環節、關鍵工序監理到位。

以上對6個核電建設相關方的責任要求，都是《建筑法》《建設工程質量管理條例》《建設工程安全生產管理條例》《民用核安全設備監督管理條例》《核電廠質量保證安全規定》等現行法律法規中已有的要求，有關責任要求在這些法律法規中已作出詳細的規定，所以核電建設各相關方不僅要嚴格遵守《通知》的要求，還要熟知這些法律法規的要求。

特別需要注意的是，《通知》對以上6個核電建設相關方，都明確要求承擔“終身責任制”，即各相關方按照各自職責對所承擔的核電工程質量負有終身責任。如果嚴重不負責造成后果的，還要承擔刑事責任。

例如，《刑法》第137條規定，“建設單位、設計單位、施工單位、工程監理單位違反國家規定，降低工程質量標準，造成重大安全事故的，對直接責任人員，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金;后果特別嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金。”

圖為秦山核電站。中環報記者鄧佳攝

四、建立預防和懲治造假制度

造假是影響核電工程質量的嚴重問題。核電工程建設涉及的資金量龐大，項目資金少則數千萬，多則上億；核電工程建設工期比較長，少則7年，多則10年；核電站需要運行少則40年，長則60年甚至更長的時間，一旦在核電建設過程中造假，造成的資金損失、時間損失和國家損失都是無法挽回的，所以對核電工程建設的要求需要更高、更嚴。

《通知》首先建立預防造假制度，從源頭上預防造假。一是規范招投標管理，將安全與質量標準作為招標文件強制性要求和條件，防止不合理低價中標后偷工減料、以次充好。二是強化質量保證工作獨立性和權威性，要求相關單位單獨設置質量保證機構，質保部門負責人除向項目部主要負責人匯報工作外，還應向本單位總部獨立報告。三是開展質量抽檢復查，由第三方檢驗機構對關鍵設備、零部件、大宗材料以及特殊工藝過程，獨立開展隨機抽查復查。四是經驗反饋和警示教育制度，針對行業內發生的典型工程質量問題，深刻汲取教訓，舉一反三，防范問題重復發生。

《通知》在建立預防造假制度的同時，還建立了懲治造假制度，嚴厲打擊造假行為。一是鼓勵舉報制度，要求建設單位牽頭建立針對工程質量造假問題的舉報渠道和處理程序；《核安全法》第68條已明確規定公民、法人和其他組織有權向國務院核安全監督管理部門或者其他有關部門舉報，《通知》是在此基礎上要求建設單位建立舉報渠道和處理程序。二是質量責任追究制度，《通知》要求核電集團組織各參建單位簽訂質量終身責任承諾書，加強對各核電項目質量管理的監督檢查，建立核電工程質量總監派駐制度。三是“黑名單”制度，國家能源局、國家核安全局將對核電工程質量造假問題發現一起、通報一起，并將失信行為記入相關責任單位和責任人員信用記錄，納入全國信用信息共享平臺，即列入“黑名單”，向社會公開并實施失信聯合懲戒；對情節嚴重的，將實施市場和行業禁入措施，直至永久逐出市場。四是“零容忍”問責制度，動員千遍，不如問責一次；一個案例，勝過一打文件。《通知》明確“對于構成犯罪的，依法追究刑事責任”。《刑法》對于核電工程建設過程中的造假行為，是有不少條款的。

對于無損檢測單位和人員造假或者出具假數據的違法行為，《刑法》第229條規定，承擔驗證職責的人員故意提供虛假證明文件，情節嚴重的，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；情節嚴重的，處5年以上10年以下有期徒刑，并處罰金。承擔驗證職責的人員嚴重不負責任，出具的證明文件有重大失實，造成嚴重后果的，處3年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

對于設備制造單位造假的違法行為，《刑法》第140條規定，以次充好或者以不合格產品冒充合格產品，銷售金額5萬元以上不滿20萬元的，處兩年以下有期徒刑或者拘役；銷售金額200萬元以上的，處15年有期徒刑或者無期徒刑，并處銷售金額50%以上2倍以下罰金或者沒收財產。

五、推進核電建設現代化管理

《通知》鼓勵核電集團和各有關單位對核電工程建設進行現代化管理，深入研究推廣信息化、智能化、大數據、區塊鏈等新技術在核電工程建設管理中的應用，統籌建設共享高效的信息管理平臺和“智慧工地”，提高建設項目管理信息化、智能化水平，更好保障工程質量。

《通知》在推進核電建設現代化管理方面有四個舉措，一是建立現場人員識別和定位系統，對進入工程現場的人員，采用人臉、虹膜等生物識別技術進行電子打卡，采用移動定位、電子圍欄等技術對作業人員進行提醒和監督。二是推廣設計圖紙、操作規程、施工方案、質量計劃等標準化、電子化開發，探索采用射頻識別、物聯網、無線通信等技術，實現物項質量狀態、存放位置、數量等的動態管理。三是推動建立工程遠程監控系統，對重點部位、隱蔽工程、關鍵工序實施全過程在線監控，對大體積混凝土澆筑、核安全設備焊接和無損檢測等重要活動進行攝錄，影像記錄應具有可追溯性。四是探索應用人工智能工業影像識別技術，輔助現場質量檢查人員開展人、機雙重檢驗。探索區塊鏈等技術在質量管理中的應用，加強質量信息管理，防止質量信息篡改等。

《通知》明確自發布之日起施行，即2020年12月25日起已經生效開始實施。核安全不僅是核電的生命線，更是國家安全的重要組成部分。各核電集團、建設單位、總包單位、設計單位、設備制造單位、施工單位、監理單位等，要進一步提高認識，站在維護國家安全的高度，結合本單位實際，制定落實方案并組織實施，將《通知》各項要求抓到細處、做到深處、干到真處、落到實處，更加嚴格認真做好核電工程建設質量管理工作，確保核安全萬無一失。